Declaración de fin de misión del Experto Independiente sobre el impacto de la deuda externa y de las obligaciones financieras internacionales conexas de los Estados en el goce pleno de todos los derechos humanos, en especial los derechos económicos, sociales y culturales, Juan Pablo Bohoslavsky, Visita a Bolivia (6-15 de mayo de 2019)

La Paz, 15 de mayo 2019

Introducción

He estado en el país los últimos diez días por invitación del Gobierno de Bolivia para examinar los esfuerzos del Gobierno para hacer realidad los derechos humanos a través de políticas macroeconómicas. He tenido la oportunidad de consultar a una amplia gama de interlocutore/as y partes interesadas, incluido/as funcionario/as gubernamentales, miembros de la Asamblea Legislativa Plurinacional y de la Corte Suprema de Justicia, así como organizaciones internacionales, instituciones financieras internacionales, bancos de desarrollo multilaterales, miembros de la sociedad civil, sindicatos, académico/as, la comunidad diplomática y el sector privado. Quisiera dar las gracias al Gobierno de Bolivia por su invitación y cooperación antes y durante la visita, así como a todas las partes interesadas que me han proporcionado aportes valiosos.

Mi visita ha tenido lugar en un momento crítico de reflexión y transformación para el país. Después de muchos años de un éxito impresionante en la expansión de la economía y la promoción de la inclusión social, Bolivia se encuentra ante una encrucijada. Bolivia necesita reevaluar la sostenibilidad económica del modelo de inclusión social prevaleciente y reflexionar, con la participación genuina de la población, sobre el verdadero significado de “desarrollo” y “vivir bien”, los conceptos ideológicos que sustentan el así llamado “proceso de cambio” y el modelo económico y social actual.

Presentaré en febrero del próximo año un informe completo sobre esta visita. Durante esta conferencia de prensa quisiera compartir con ustedes algunos hallazgos y recomendaciones preliminares.

Políticas macroeconómicas y derechos humanos

Bajo el liderazgo del Presidente Evo Morales, el modelo político, económico y social de Bolivia ha pasado por cambios radicales. La Constitución Política del Estado de 2009 consolidó el papel central del Estado en el desarrollo económico y reconoció explícitamente los derechos de los pueblos indígenas, lo que facilitó el nacimiento del Estado Plurinacional de Bolivia sobre la base de los principios de igualdad, participación, soberanía, dignidad, complementariedad, solidaridad, armonía y equidad. El Estado ha nacionalizado decisivamente industrias y sectores claves, sobre todo los hidrocarburos. El auge de las exportaciones en los sectores minero e hidrocarburífero, junto con la implementación de un amplio abanico de políticas de protección social, han ayudado a la economía boliviana a crecer a un ritmo sin precedentes.

Bolivia, que en algún momento fue un país de ingreso bajo muy endeudado y que sufrió una serie de crisis de deuda e hiperinflación, es ahora un país de ingreso medio con el cuarto crecimiento económico más alto de toda la región de América Latina y el Caribe¹. La economía boliviana creció casi cuatro veces entre 2005 y 2017². Asimismo, el Gobierno ha incrementado sistemáticamente el salario mínimo por encima de la inflación. Creció en más del 440%, de 500 bolivianos mensuales en 2006 a 2.122 bolivianos mensuales en 2019³, que representa un incremento del salario mínimo real del 133%⁴. En 2018, el Gobierno también introdujo el segundo aguinaldo para los trabajadores al ser cumplida la condición de un crecimiento económico de al menos un 4,5%. Todo ello ha mejorado el poder adquisitivo de la población, ha estimulado la demanda interna y ha impulsado el consumo de los hogares, lo que ha sido otro impulsor clave del crecimiento económico en Bolivia.

Lo que sobresale en el modelo económico boliviano es que el Gobierno ha incrementado estratégicamente los ingresos mediante la introducción de un impuesto directo a los hidrocarburos y que lo ha dirigido a las inversiones públicas. Entre los años 2006 y 2014, los ingresos fiscales aumentaron a una tasa anual del 17%⁵ y el Gobierno ha aumentado constantemente el gasto social en aproximadamente un 10% anual entre 2006 y 2017⁶.El Gobierno ha introducido una serie de programas de transferencias condicionales y universales de efectivo, entre los cuales se encuentran la Renta Dignidad, el Bono Juancito Pinto y el Bono Juana Azurduy, que se dirigen a grupos en una situación vulnerable, incluyendo las personas de la tercera edad, los niños, las mujeres embarazadas y las madres. También ha aumentado las inversiones públicas en educación, salud e infraestructura, como ser carreteras, electricidad, agua y saneamiento. El Gobierno además alentó un flujo de capitales al sector social al exigir que la banca privada destine el 60% de su cartera a préstamos para los sectores productivo y de la vivienda social a tasas de interés bajas, del 5,5 al 6,5% para vivienda social y del 6 al 11,5% para crédito productivo, respectivamente.

Hubo un cambio importante en la matriz de ingresos del Gobierno en 2014, con una repentina caída de los precios internacionales del petróleo y el gas. Como una economía que depende en gran medida de la exportación de recursos naturales para su flujo de ingresos, Bolivia se enfrenta a desafíos cada vez mayores para mantener el nivel de ingresos fiscales y, correlativamente, el ritmo de la inversión pública. Sin embargo, en lugar de recurrir a la austeridad como dictaría el dogma neoliberal dominante, Bolivia ha optado por políticas alternativas: continuó ampliando las inversiones públicas al aprovechar las reservas internacionales acumuladas y los préstamos externos. A pesar de la recesión económica, Bolivia todavía destinó el 15% del PIB a la inversión pública en 2017, que fue el más alto de la región de América Latina y el Caribe⁷.

Dichas decisiones políticas presentan elementos positivos en el contexto de Bolivia. Como se destaca en el Principio 11 de los Principios Rectores sobre las Evaluaciones de los Efectos de las Reformas Económicas en los Derechos Humanos (“los Principios Rectores”)⁸, que he presentado al Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas y que recibieron el voto a favor de dicho Consejo en febrero de este año, “la acumulación masiva de reservas extranjeras más allá de las recomendadas en las normas de las instituciones financieras internacionales, que dan lugar a grandes cantidades no utilizadas de reservas acumuladas en los bancos centrales, deben equilibrarse con las necesidades inmediatas del Estado, especialmente desde la perspectiva de la inversión social y los derechos humanos.” Una respuesta macroeconómica anticíclica que tenga en cuenta la necesidad del gasto social y la inversión pública es una importante medida para la realización de los derechos humanos, en particular en momentos de recesión económica.

El endeudamiento externo de Bolivia alcanzó al 23,4% del PIB al 30 de junio de 2018⁹, lo que los observadores internacionales y regionales consideran un nivel no crítico¹⁰. Sin embargo, algunos observadores han hecho sonar la alarma por el aumento del nivel de la deuda pública total, que incluye préstamos del Banco Central a empresas estatales y que, según las proyecciones, alcanzará el 54% del PIB en 2023¹¹. Lo que quisiera destacar en este contexto es que, de conformidad con el Principio 12 de los Principios Rectores, el análisis de la sostenibilidad de la deuda debe incluir evaluaciones de impacto en los derechos humanos, de manera que no se desplacen las inversiones y los servicios sociales necesarios.

Las inversiones públicas focalizadas desde 2006 han dado sus frutos y han dado lugar a una mejora significativa de una serie de indicadores sociales. Entre 2006 y 2017, la tasa de pobreza disminuyó del 59,9% al 36,4%, y la tasa de pobreza extrema del 37,7% al 17,1%¹². El coeficiente de Gini de desigualdad de ingresos también ha seguido una tendencia a la baja, de 0,61 en 2002 a 0,45 en 2017¹³. Según el Ministerio de Educación, los indicadores de educación también han mejorado y la tasa de abandono escolar en la enseñanza primaria se ha reducido a la mitad, pasando del 4,53% en 2005 al 2,02% en 2015¹⁴. Bolivia también ha logrado avances importantes en la mejora de los indicadores de salud. La tasa de mortalidad infantil se ha reducido considerablemente de 46,4 a 29,5 por 1.000 nacidos vivos entre 2005 y 2016¹⁵.La tasa de mortalidad materna también ha registrado un descenso, de 305 a 206 por 100.000 nacidos vivos entre 2005 y 2015¹⁶. La experiencia de Bolivia es un testimonio único de la capacidad de los países en desarrollo para crear el espacio fiscal necesario para la realización de los derechos humanos a través de políticas macroeconómicas focalizadas, así como evidencia empírica de que los ajustes estructurales basados en la ideología neoliberal, como la consolidación fiscal, la privatización, la desregulación de los mercados y la flexibilización laboral no son las únicas políticas o las más óptimas para el crecimiento económico y el desarrollo sostenible.

Sin embargo, esto no quiere decir que el modelo económico y social de Bolivia sea una receta mágica para todos los problemas de derechos humanos. Aún quedan desafíos importantes por delante, ya que Bolivia sigue siendo uno de los países más pobres de la región y la promoción de la calidad de los servicios públicos y el acceso con igualdad a ellos siguen siendo desafíos¹⁷. La cuestión crucial que quisiera abordar hoy es la sostenibilidad del “modelo productivo económico social comunitario” prevaleciente y el futuro que tiene para la población de Bolivia. Con un déficit fiscal recurrente en el rango del 7% del PIB, una rápida disminución de las reservas internacionales en más del 50% desde 2014, un aumento del nivel de la deuda pública y con los precios internacionales del petróleo y el gas todavía en niveles muy bajos, varias partes interesadas han expresado su preocupación por la sostenibilidad del modelo a mediano y largo plazo y sus consecuencias para los derechos humanos de la población.

Mi declaración de hoy se centrará en algunos de los retos que enfrenta Bolivia para garantizar que las políticas macroeconómicas contribuyan efectivamente al disfrute de los derechos humanos. Mi esperanza es que aporte algunas ideas a todas las partes interesadas para una reflexión y que proporcione una base para seguir con una conversación constructiva con el Gobierno de Bolivia sobre la aplicación de los Principios Rectores sobre las Evaluaciones de los Efectos de las Reformas Económicas en los Derechos Humanos.

Sostenibilidad del modelo macroeconómico

Se plantea la cuestión fundamental de si el modelo económico actual, que depende en gran medida de la exportación de petróleo e hidrocarburos para obtener ingresos y que realiza grandes inversiones públicas, será sostenible a mediano y largo plazo. De hecho, superar la dependencia histórica de la exportación de materias primas fue una de las aspiraciones importantes de la Constitución Política del Estado de 2009. En el marco de la Agenda Patriótica 2025 y del Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social 2016-2020, en los últimos años el Gobierno ha venido adoptando una serie de medidas para promover la industrialización y la diversificación de la economía. Si bien se han realizado inversiones significativas en diversos sectores, entre ellos la agricultura, la energía hidroeléctrica, las energías renovables y la producción de litio, el modelo económico sigue fuertemente asociado con el “extractivismo”, ya que la exportación de hidrocarburos sigue siendo la principal fuente de ingresos. La diversificación de la economía está pendiente hace mucho tiempo y se debe ampliar y acelerar. Es por ello que una política industrial a largo plazo en Bolivia debería incorporar esfuerzos serios para invertir fuerte y sistemáticamente en ciencia y tecnología¹⁸. Uno de los retos consiste en conciliar los conocimientos ancestrales y el valor añadido tecnológico.

Varias partes interesadas con las que he hablado han señalado algunos obstáculos importantes para la diversificación exitosa de la economía. En primer lugar, el país carece de una sólida inversión privada. Las estadísticas parecen indicar que las inversiones totales del sector privado han sido relativa y consistentemente bajas desde 2006¹⁹. Este nivel de inversión privada se debe a una variedad de factores, entre ellos la elevada carga tributaria para las empresas y el marco normativo incierto para las empresas privadas²⁰. Elogio el hecho de que el Gobierno esté explorando -y aplicando ya en algunos casos- acuerdos con empresas privadas a fin de desarrollar conjuntamente áreas estratégicas de la economía, lo que facilitaría la diversificación de la economía. Este giro pragmático también ayudará a aumentar los ingresos fiscales para mantener los niveles de inversión social. En segundo lugar, otro obstáculo señalado por varios interlocutores es la rigidez de la normativa laboral. Sin embargo, si bien siempre hay margen para mejorar la eficiencia en la normativa laboral, la evidencia ha probado que la erosión de los derechos colectivos e individuales no conduce a un mayor crecimiento y empleo²¹. En cambio, se podrían aplicar incentivos fiscales generalizados para la creación de empleo y la producción. El tercer elemento es el régimen del tipo de cambio fijo. El tipo de cambio fijo de 1 dólar de los EE.UU. a 6,96 bolivianos se aplica desde 2011 con el fin de controlar la inflación y fomentar el consumo interno, y la política ha alcanzado sus objetivos con éxito. Sin embargo, el otro lado de la moneda es que el tipo de cambio fijo implica un riesgo de aumento de los precios de importación y de déficit en la balanza de pagos. Si bien el Banco Central sostiene que ofrece más beneficios que costos, desde hace tiempo se necesitan y es justificado llevar adelante discusiones y debates abiertos sobre la necesidad o no de ajustes en esta etapa. Como se señala en los Principios Rectores mencionados anteriormente (Principio 11), las políticas monetarias deben ser coordinadas y ser coherentes con otras políticas con el fin de respetar, proteger y hacer efectivos los derechos humanos. Las metas de inflación y empleo, entre otras metas, deben estar alineadas con las obligaciones del Estado en materia de derechos humanos a fin de evitar medidas regresivas no permisibles desde el punto de vista económico.

Otro factor que crea tensiones en términos de la sostenibilidad del modelo económico actual es la estructura y el régimen de impuestos complejos y regresivos. La principal fuente de ingresos fiscales son los impuestos indirectos, principalmente en forma del Impuesto al Valor Agregado (IVA) del 13%, que representó el 57,2% del total de los ingresos fiscales entre 2006 y 2016²². En 2018, por sí solo el IVA representa aproximadamente el 34% del total de los ingresos fiscales²³, en comparación con el insignificante 0,8% contribuido por el RC-IVA²⁴ que se categoriza nominalmente como un tipo de impuesto sobre la renta personal. Varios estudios muestran que los impuestos indirectos en Bolivia son altamente regresivos y contrarrestan los efectos positivos de varios programas de transferencia de efectivo.²⁵

Los impuestos directos constan sobre todo del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) de un 32% y el Impuesto sobre las Utilidades de las Empresas (IUE) de un 25%, que representan aproximadamente el 13% y el 14% de los ingresos tributarios totales²⁶. Prácticamente no hay un impuesto sobre la riqueza o sobre la renta personal en Bolivia, aparte de impuestos limitados sobre inmuebles y vehículos automotores a nivel municipal. Es sorprendente la inexistencia de un impuesto sobre la renta personal o la riqueza en Bolivia dada la lógica filosófica y económica de la Constitución Política del Estado de 2009, y limita la progresividad del régimen tributario en Bolivia.

El sistema tributario en Bolivia es engorroso y complejo, y en promedio requiere 42 pagos por año, comparado con el promedio regional de 27²⁷. Varias partes interesadas han señalado que la complejidad del sistema tributario dificulta la recaudación óptima de los impuestos y desalienta la inversión privada. Asimismo, según algunas partes interesadas, no hay una “cultura tributaria” firmemente arraigada que aliente a todo/as a pagar impuestos sobre la base del pacto social con el Estado. Se ha atribuido la supuesta alta incidencia de la evasión y elusión fiscales a la falta de institucionalización de la tributación.

En la actualidad, parece haber muy poco margen político para ampliar la base tributaria o reformar el régimen tributario. Sin embargo, es fundamental tener debates abiertos para considerar la posibilidad de simplificar el sistema tributario e introducir formas más progresivas de tributación, como el impuesto sobre la renta de las personas y el impuesto sobre la riqueza, a fin de maximizar la escala de la recaudación y el poder redistributivo de la tributación. Como se afirma en los Principios Rectores, “se debe dar prioridad a los impuestos directos y progresivos. (...) Las medidas de reforma fiscal incluyen, por ejemplo, gravar más fuertemente las categorías de ingresos más altos y la riqueza; gravar ciertas transacciones financieras; apuntalar la base tributaria; y mejorar la recaudación de impuestos, la eficiencia de la administración tributaria y la lucha contra la evasión y elusión fiscales” (Principios 11.4 y 11.5).

Distribución de los ingresos a los gobiernos subnacionales

Una cosa es recaudar ingresos adecuados a nivel central, pero otra es distribuir los ingresos a los gobiernos subnacionales, de manera que dispongan de recursos adecuados para cumplir con sus obligaciones de prestar servicios básicos a la población. En Bolivia, la estructura administrativa ha sido descentralizada significativamente, y los gobiernos departamentales y municipales tienen responsabilidades importantes en materia de infraestructura y servicios públicos, de conformidad con la Ley No. 31 Marco de Autonomías yDescentralización. Sin embargo, el nivel de responsabilidades no parece estar plenamente acorde con el nivel de los recursos disponibles. Las autoridades departamentales y municipales tienen una capacidad limitada para recaudar sus propios ingresos y dependen casi en su totalidad de las transferencias del Gobierno central. Los ingresos de los gobiernos departamentales consisten principalmente en fondos del Impuesto Especiala losHidrocarburos y sus Derivados (IEHD) y regalías recaudadas por el Gobierno central, mientras que los gobiernos municipales obtienen la mayor parte de sus ingresos de los impuestos nacionales (coparticipación tributaria) y del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH). Mientras que los gobiernos municipales también pueden recaudar algunos impuestos municipales, como impuestos sobre la propiedad rural, bienes raíces urbanos, vehículos y transacciones de estos bienes, la contribución de los impuestos municipales a los ingresos totales es más bien insignificante²⁸.

La distribución de los ingresos está determinada en gran medida por criterios de tamaño de la población y de producción de petróleo e hidrocarburos. En otras palabras, los departamentos con una mayor población — como La Paz, Santa Cruz y Cochabamba — y los departamentos productores de hidrocarburos y petróleo — Tarija — reciben partes más grandes del pastel. La fórmula de distribución no tiene en cuenta las necesidades de recursos de los diferentes departamentos para reducir la pobreza y la desigualdad y mejorar otros indicadores del desarrollo humano. Como se reitera en el Principio 4 de los Principios Rectores, el Gobierno central debe establecer mecanismos y procesos apropiados de coordinación intergubernamental, a fin de que los gobiernos subnacionales dispongan de los recursos necesarios para cumplir con sus obligaciones en materia de derechos humanos. Aliento a que, en el contexto de las negociaciones en curso del Pacto Fiscal, se tenga en cuenta la magnitud de los desafíos a los que se enfrenta cada departamento y municipio en lo que respecta al alivio de la pobreza al distribuir los recursos fiscales del Gobierno central.

Economía informal

No es exagerado afirmar que históricamente los mercados informales han sido una parte integrante de la estructura política, económica y social de Bolivia. Si bien no hay datos completos y precisos sobre la escala de la informalidad, al parecer representó entre el 70% y el 80% de la economía. Un análisis reciente del FMI sobre la economía informal ha sugerido que la informalidad se redujo considerablemente de un 65% a un 46% entre 2005 y 2015²⁹, pero confirma que el sector informal sigue siendo considerable en la economía boliviana.

La informalidad de los mercados, que abarca tanto el mercado económico como el de trabajo, tiene consecuencias fundamentales en las políticas macroeconómicas y la protección de los derechos humanos. Desde el punto de vista económico, la informalidad implica claramente la pérdida de ingresos tributarios para el Estado. Muchas partes interesadas, sobre todo del sector privado, hablaron de impuestos punitivamente elevados al sector formal y de su imposibilidad de competir con empresas informales prácticamente “libres de impuestos”, lo que desincentiva la inversión privada. La economía informal también facilita la evasión fiscal, la elusión fiscal y el lavado de dinero, en vista de que no hay una fiscalización integral de las transacciones sujetas a impuestos. Supuestamente también crea oportunidades y vías para la evasión fiscal y el lavado de dinero por parte del sector formal, lo que implica una vez más la pérdida de ingresos tributarios para el Estado.

En el campo del mercado de trabajo, el alto grado de informalidad significa que la mayoría de los trabajadores suelen estar expuestos a empleo precario y temporal sin pensiones ni seguro médico. Si bien Bolivia tiene una serie de programas de transferencia de efectivo, sólo benefician a grupos en situación vulnerable en ciertos momentos de su ciclo de vida, como lo/as anciano/as, lo/as niño/as y las madres. El sistema de protección social tiene una clara brecha en desmedro de lo/as adulto/as en edad de trabajar y carece de un enfoque de ciclo de vida completo para garantizar un nivel mínimo de protección social para todo/as. A principios de este año, el Gobierno puso en marcha el Sistema Universal de Salud (SUS) para ofrecer cobertura médica a aproximadamente 5 millones de personas que anteriormente no tenían acceso a un seguro médico. Sin embargo, queda por ver si este ambicioso programa de seguro médico para todas las personas que no tenían un seguro de salud anteriormente, a un costo de 400 millones de dólares, será eficaz para alcanzar su objetivo y logrará gozar de sostenibilidad fiscal a largo plazo.

Sobre la base de mis conversaciones con lo/as interlocutore/as, parece que la informalidad está profundamente incrustada en la estructura existente y que no hay incentivos adecuados para que los actores económicos claves cambien el statu quo. Dentro del universo de la informalidad hay una variedad de vínculos, desde relaciones comunitarias y cooperativas genuinas hasta abusos de las corporaciones. Más allá de la distinción entre relaciones formales e informales, lo que es crítico es volver a examinar las implicaciones de la economía informal desde la perspectiva económica y para la protección de los derechos de aquello/as que operan en los mercados económicos y laborales.

Desigualdad de género

Bolivia se destaca como el campeón de la igualdad de género por su firme compromiso con este principio. Es uno de los pocos países del mundo que han logrado la paridad de género en el Parlamento³⁰, aunque esto no se ha logrado en los poderes judicial y ejecutivo.

Sin embargo, Bolivia sigue rezagada en cuanto a la inclusión económica y laboral de las mujeres. La tasa de participación de las mujeres en el mercado laboral formal es muy inferior a la de los hombres (55,2% para las mujeres, frente al 79,9% para los hombres)³¹, lo que refleja la existencia de muchos retos para que las mujeres tengan oportunidades laborales formales, como la falta de educación y aptitudes, las responsabilidades familiares y la violencia intrafamiliar. Como resultado, las mujeres a menudo terminan en empleos precarios en el sector informal y de baja productividad, y la gran mayoría de ellas — el 97,9% — no están afiliadas ni aportan al sistema de pensiones³².

Bolivia tiene una política de presupuestos de género y los gobiernos municipales están obligados a asignar cierto porcentaje de su presupuesto general a la igualdad de género. Sin embargo, el porcentaje asignado es a menudo bajo (aproximadamente el 0,7%) y el presupuesto está sesgado hacia proyectos relacionados con la violencia contra la mujer, descuidando importantes inversiones que se deben realizar para fomentar una mejor distribución del trabajo doméstico y relacionado con el cuidado familiar y para promover las contribuciones de las mujeres a la economía.

De las diversas formas de desigualdad en todo el mundo, el trabajo doméstico y relacionado con el cuidado familiar no remunerado de las mujeres es crucial y, sin embargo, a menudo es pasado por alto en el diseño de políticas y reformas económicas. El pensamiento económico dominante no tiene en cuenta el valor del trabajo doméstico y de cuidado familiar no remunerado y su contribución a la economía³³. En el contexto de Bolivia, muchas mujeres cumplen responsabilidades no remuneradas en el hogar además de su trabajo remunerado. Si bien no tuve acceso a estadísticas oficiales sobre la distribución basada en género del trabajo doméstico, las investigaciones realizadas por organizaciones regionales e instituciones académicas señalan que la mayor parte del trabajo doméstico no remunerado en Bolivia corresponde a las mujeres³⁴. La carga desproporcionada que supone el trabajo no remunerado para las mujeres y las niñas constituye un obstáculo importante para su realización plena del derecho al trabajo.

Mis principales recomendaciones en esta área son reconocer que el trabajo doméstico y de cuidado familiar no remunerado es trabajo valioso, al tener en cuenta el valor económico y la contribución real de ese trabajo a la economía e incluirlo en las cuentas nacionales; invertir más fondos públicos en la economía del cuidado (es decir, en el cuidado de las personas con discapacidad, lo/as niño/as y lo/as anciano/as, así como en la atención de la salud); y velar por que los servicios de atención de alta calidad sean accesibles y asequibles para todo/as, teniendo en cuenta todas las posibles estructuras familiares sin ningún tipo de discriminación.

Impacto de los megaproyectos de infraestructura en los derechos humanos

En los últimos 10 años han prosperado varios proyectos de infraestructura a gran escala en toda Bolivia. En el marco del Plan de Desarrollo Económico y Social (PDES), el Gobierno ha llevado a cabo megaproyectos de infraestructura con gran dinamismo, como la construcción de carreteras, teleféricos, caminos, represas y centrales hidroeléctricas. En particular, como parte de la estrategia de diversificación de la economía, el Gobierno se ha comprometido a convertir a Bolivia en un centro energético de la región y ha realizado inversiones cada vez más importantes en centrales hidroeléctricas. Muchos de estos proyectos han contado con el apoyo financiero de prestamistas y donantes multilaterales y bilaterales, así como del Gobierno central.

Los proyectos de infraestructura pueden tener un impacto positivo en la economía y generar beneficios tangibles para toda la población. No obstante, una condición previa crítica para garantizar que esos proyectos no den lugar a violaciones de los derechos humanos es que se lleven a cabo debidamente evaluaciones completas del impacto en los derechos humanos, con consultas significativas con las comunidades y personas afectadas. Esto ayuda a prevenir y/o minimizar sus efectos negativos en los derechos humanos, lo que a su vez refuerza la sostenibilidad ambiental y social de los proyectos.

Se me ha llamado la atención que algunos megaproyectos de infraestructura han encontrado oposición por parte de grupos indígenas afectados, lo que demuestra que existe espacio para mejorar en la implementación de las consultas previas con las comunidades y la ejecución de adecuadas evaluaciones de impacto ambiental, social y de derechos humanos.

La Constitución reconoce explícitamente el derecho de los pueblos indígenas a la “la consulta previa obligatoria, realizada por el Estado respecto a la explotación de los recursos naturales no renovables”³⁵,así como de las personas afectadas por la explotación de los recursos naturales en un territorio determinado a la consulta previa, libre e informada³⁶. Sin embargo, el marco jurídico que establece los procesos para las consultas previas con las comunidades afectadas es ad hoc y se limita su aplicación a los sectores del gas y del petróleo. Además, el marco jurídico que se aplica a esos sectores no parece cumplir adecuadamente las normas internacionales de derechos humanos, como se señala en la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. La ley no exige explícitamente que se obtenga el consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indígenas como condición previa en ciertos casos, como en el caso de la reubicación de los pueblos indígenas de sus tierras o territorios³⁷ o el almacenamiento o la eliminación de materiales peligrosos en sus tierras o territorios³⁸, o que la obtención del consentimiento libre, previo e informado sea el objetivo de las consultas en cualquier proyecto que afecte a sus tierras o territorios y otros recursos³⁹. La distinción entre la explotación de recursos “no renovables” y “renovables” también es artificial y nebulosa, y no debe utilizarse como criterio para determinar si se requieren consultas con las comunidades afectadas. En muchos casos, la explotación de recursos “renovables”, como la energía hidroeléctrica, tiene un impacto significativo en los derechos humanos y el medio ambiente.

Para los proyectos financiados por instituciones financieras internacionales y bancos de desarrollo multilaterales, el Gobierno está obligado a cumplir sus salvaguardas ambientales y sociales. Empero, sus salvaguardas ambientales y sociales no incluyen una evaluación exhaustiva del impacto en los derechos humanos, sino que abordan cuestiones sociales específicas de manera fragmentada. También ha habido casos en que se aprobaron préstamos antes de que se lleven a cabo las evaluaciones de impacto ambiental y social necesarias⁴⁰.

Los prestamistas bilaterales, como los bancos chinos de desarrollo, son actores cada vez más importantes en los proyectos de infraestructura. En los últimos años, China ha mejorado considerablemente el marco normativo destinado a prevenir y mitigar los efectos ambientales y sociales negativos de sus préstamos internacionales. Sin embargo, sigue faltando un marco amplio para garantizar el respeto y la protección de los derechos humanos en los préstamos internacionales y las inversiones extranjeras⁴¹.

La implementación de megaproyectos de infraestructura necesita estar basada en mecanismos adecuados para realizar evaluaciones del impacto en los derechos humanos y obtener el consentimiento libre, previo e informado de las comunidades afectadas. Recomiendo al Gobierno que establezca una legislación comprehensiva y sólida sobre las evaluaciones del impacto en los derechos humanos de los proyectos de infraestructura basada en las normas internacionales de derechos humanos a fin de garantizar transparencia, participación y consulta de las personas potencialmente afectadas en cualquier proyecto que afecte sus tierras o territorios y otros recursos, independientemente de si se refiere a recursos no renovables o renovables.

Transparencia y acceso a la información

El principio de la participación es un pilar fundamental del Estado Plurinacional de Bolivia y la Constitución Política del Estado de 2009 garantiza firmemente el derecho de las personas a participar en el diseño de las políticas públicas y la administración de los recursos fiscales públicos⁴². El derecho a la participación está indisolublemente vinculado al derecho a tener acceso a la información, ya que la participación informada y significativa no sería posible sin contar con información adecuada. En este sentido, el artículo 21 de la Constitución garantiza también el derecho de acceso a la información.

Sin embargo, hay indicios de que el principio de participación ha sido limitado en algunos casos, ya que no se dispone fácilmente de la información necesaria para participar en la formulación de políticas públicas. Esos casos van desde la formulación de políticas macroeconómicas hasta la planificación de proyectos de infraestructura. Varios factores contribuyen a la falta de información adecuada, como el anticuado sistema de gestión de la información, el bajo nivel de digitalización en la administración pública, la falta de capacidad para reunir datos precisos, completos y desagregados, y la limitada divulgación pública de la información.

En este momento no existe una legislación que regule específicamente el contenido y aspectos operativos del derecho a acceso a la información. Como se subraya en el Principio 20 de los Principios Rectores, el Gobierno debe velar por que los datos cuantitativos y cualitativos relativos a las políticas económicas planificadas estén disponibles, sean accesibles y se presenten de manera oportuna y transparente. Un control social más efectivo seguramente redundaría en un gasto público más eficiente en todas las áreas, incluidas las empresas estatales y los proyectos de infraestructura.

En relación con la cuestión de la transparencia y el acceso a la información están los flujos financieros ilícitos y sus efectos en los derechos humanos⁴³. No existen estadísticas o datos oficiales que estimen el origen (corrupción política, evasión impositiva, contrabando, narcotráfico, etc.) y la escala de los flujos financieros ilícitos en el país. Existe una clara laguna en las estimaciones oficiales y el análisis de datos en este ámbito y quiero instar al Gobierno a que la aborde. Sin embargo, el grupo de investigación Global Financial Integrity estimó que el volumen anual promedio de flujos financieros ilícitos en Bolivia durante el período comprendido entre 2004 y 2013 fue de 627 millones de dólares, aunque este monto es probablemente una subestimación puesto que por algunos años de ese período las estimaciones no estuvieron disponibles⁴⁴. Esto parece apuntar a la existencia de un gran volumen de flujos financieros ilícitos y sus graves consecuencias para el Estado de derecho y los derechos humanos.

El Gobierno ha venido desplegando esfuerzos destinados a mejorar la transparencia institucional y eliminar la corrupción. Desde hace mucho tiempo, el presidente Morales está comprometido con la tolerancia cero hacia la corrupción y ha establecido el Viceministerio de Transparencia Institucional y Lucha contra la Corrupción. El Viceministerio ha aplicado diversas medidas centradas en la prevención, entre ellas el establecimiento de un sistema computadorizado para recibir informes del público y la elaboración de directrices contra la corrupción para las autoridades municipales. Sin embargo, un componente fundamental que falta en el marco de prevención del Viceministerio es la protección de testigos y denunciantes, de conformidad con el artículo 32 de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción. Sería importante establecer un marco jurídico para proteger a quienes deseen proporcionar información al Viceministerio.

En el sector de la banca, no hay una obligación de denunciar presuntos casos de evasión fiscal y contrabando. Se deben hacer más esfuerzos para establecer un marco jurídico que exija a los bancos y a todo/as lo/as intermediario/as financiero/as que informen sistemáticamente a las autoridades sobre transacciones sospechosas relacionadas con la corrupción, el contrabando, el lavado de dinero o la evasión fiscal.

El camino por adelante

Para concluir mi declaración, quisiera compartir algunas reflexiones sobre el modelo de desarrollo de Bolivia y su futuro para la gente. El país que había visto hace 10 años es muy diferente al que he visto durante esta visita. Uno de los principales cambios es la explosión del nivel de consumo, que sobre todo se ve en las grandes ciudades. Como se ha explicado anteriormente, el auge del consumo, junto con las exportaciones hidrocarburíferas, ha sido la locomotora del crecimiento económico.

Aunque el crecimiento económico ha traído muchos beneficios a la población, sí veo la necesidad de una profunda reflexión sobre las crecientes tensiones entre diferentes valores y objetivos: el consumo masivo y el concepto de vivir bien; la propiedad y los derechos colectivos, la solidaridad y el individualismo impulsado por la economía de mercado; y el extractivismo y la protección de la Pachamama, en línea con la visión establecida por el Gobierno y la Agenda Patriótica 2025.

No se trata de un ejercicio puramente intelectual o filosófico. Permítanme dar un ejemplo de las consecuencias concretas de estas tensiones. La publicidad dirigida a lo/as niñoAs tiene el potencial de dar forma a su comportamiento financiero y de consumo a largo plazo. Los anuncios dirigidos a lo/as niño/as pueden hacer que el comportamiento de consumo no saludable se inculque a una edad temprana, lo que condiciona a los niños a responder más adelante en su vida a estímulos comerciales mediante la compra de productos innecesarios sin tener en cuenta las consecuencias financieras y sociales a largo plazo. También es importante reflexionar sobre las dimensiones psicológicas de la deuda y el consumo excesivo vinculados al deseo de seguirle el paso al nivel de vida de otras personas. Como se ha señalado recientemente en un estudio de UNICEF⁴⁵, lo/as niño/as no se sienten más felices simplemente al adquirir más y más bienes, por supuesto una vez que se hayan satisfecho las necesidades materiales mínimas de lo/as niño/as.

De conformidad con el derecho internacional en materia de derechos humanos, el Gobierno tiene la obligación de hacer realidad progresivamente los derechos económicos, sociales y culturales de las personas que se encuentren en su territorio, incluidos los derechos de toda persona a un nivel de vida adecuado y a “la mejora continua de las condiciones de vida”. Estos derechos no pueden ser reducidos al crecimiento económico exponencial y al consumo masivo de bienes y servicios, y un modelo económico y social basado prominentemente en esos objetivos no contribuiría al desarrollo sostenible a largo plazo. Un mayor nivel de consumo de bienes y servicios es una manifestación del crecimiento económico y puede contribuir a un mejor disfrute de los derechos humanos. Sin embargo, a menos que los procesos de desarrollo se basen plenamente en un marco de derechos humanos, el desarrollo económico no mejorará realmente los derechos de la población. Como se explica en el preámbulo de los Principios Rectores, “las obligaciones contraídas en virtud de las normas de derechos humanos deben orientar todos los esfuerzos encaminados a formular e implementar políticas económicas. La economía debería estar al servicio de la gente, no al revés.” La primera medida concreta que el Gobierno podría tomar de acuerdo con este principio consiste en asegurar que los indicadores de derechos humanos que están elaborando conjuntamente el Ministerio de Justicia y el Instituto Nacional de Estadística incluyan indicadores sobre las evaluaciones del impacto de las reformas económicas en los derechos humanos.

Asegurar la sostenibilidad de los derechos humanos del modelo de desarrollo en Bolivia exigiría que todas las instituciones públicas reconocieran y defendieran legalmente los derechos humanos en la aplicación de las políticas económicas y que el poder judicial estuviera más dispuesto a involucrarse en los casos en que esté en juego la exigibilidad de los derechos económicos y sociales.

Notas:

1. Véase: CEPAL, Estudio Económico de América Latina y el Caribe, 2018, en 98.

2. Javier Beverinotti, Retos del Desarrollo en Bolivia, BID (junio de 2018).

3. Ministerio de Economía y Finanzas

4. Ver CEPALStat, at www.cepal.org

5. Nelson Chacon y Horacio Valencia, “Combatiendo la pobreza con eficiencia: el nuevo rol de las transferencias sociales en Bolivia en un contexto menos favorable”, en Crecimiento, desigualdad y los retos para la sostenibilidad en un escenario post-boom en la región andina, Konrad-Adenauer Stiftung (2018), en 107.

6. FMI, Informe del personal para la consulta Artículo IV de 2018 (octubre de 2018), en 14.

7. CEPAL, Estudio Económico de América Latina y el Caribe, 2018, en 111.

8. A/HRC/40/57, disponible en: http://ap.ohchr.org/documents/dpage_e.aspx?si=A/HRC/40/57

9. Banco Central de Bolivia, Informe de la deuda externa pública (30 de junio de 2018).

10. Véase, por ejemplo: CEPAL, Estudio Económico de América Latina y el Caribe 2018, Estado Plurinacional de Bolivia.

11. Véase: FMI, Informe del personal para la Consulta del Artículo IV de 2018 (octubre de 2018), Anexo 1.

12. CEPAL, Estudio Económico de América Latina y el Caribe, 2018, Estado Plurinacional de Bolivia.

13. CEPAL, Panorama Social de América Latina (2018), en 18.

14. Cifras proporcionadas por el Ministerio de Educación.

15. http://hdr.undp.org/en/indicators/57206

16. http://hdr.undp.org/en/indicators/89006

17. Véase en general: PNUD, El Nuevo rostro de Bolivia: Transformación Social y Metropolización, 2015; Javier Beverinotti, Retos del Desarrollo en Bolivia, BID (junio de 2018).

18. UNCTAD, Informe sobre el Comercio y el Desarrollo 2016.

19. Véase: FMI, Informe del personal para la consulta del artículo IV de 2018 (octubre de 2018), en 17.

20. FMI, Informe del personal para la consulta del artículo IV de 2018 (octubre de 2018), en 17.

21. Véase el informe del Experto Independiente sobre la deuda externa y los derechos humanos en el ajuste estructural y los derechos laborales (A/HRC/34/57), disponible en: http://ap.ohchr.org/documents/dpage_e.aspx?si=A/HRC/34/57

22. Verónica Paz Arauco, Brechas de género y política tributaria en Bolivia:apuntes para un debate, Friedrich Ebert Stiftung (2018), en 17.

23. Servicio de Impuestos Nacionales.

24. Emmanuelle Modica et al, Domestic Revenue Mobilisation: A new database on tax levels and structures in 80 countries, Documentos de trabajo de la OCDE sobre impuestos No. 36 (2018), disponible en: https://dx.doi.org/10.1787/a87feae8-en

25. Véase, por ejemplo: Sergio G. Villarroel Bohrt, “Tributación y equidad en Bolivia: estadísticas y revisión de estudios cuantitativos”, Friedrich Ebert Stiftung, Análisis 4/2018.

26. Basado en cifras proporcionadas por el Servicio de Impuestos Nacionales (Recaudación tributaria y aduanera en efectivo y valores, por tipo de impuesto, 1990 - 2018(p)).

27. Banco Mundial, Doing Business, http://www.doingbusiness.org/en/data/exploreeconomies/bolivia/paying-taxes#DB_tax

28. Según un estudio realizado en 2013, el promedio fue del 12,9%. Lykke E. Andersen y Luis Carlos Jemio, Decentralization and Poverty Reduction in Bolivia: Challenges and Opportunities, Institute for Advanced Development Studies (INESAD) (2016), en 9.

29. FMI, Informe del personal para la consulta Artículo IV de 2018 (octubre de 2018), en 19.

30. Desde 2014, el 51,8% de los escaños en el Parlamento están ocupados por mujeres. http://hdr.undp.org/en/indicators/31706

31. http://hdr.undp.org/en/countries/profiles/BOL

32. CEPAL, Panorama Social de América Latina (2018), en 194.

33. Véase el Informe del Experto Independiente sobre Deuda Externa y Derechos Humanos, sobre el impacto de las reformas económicas y las medidas de austeridad en los derechos humanos de la mujer (A/73/ 179), disponible en: http://ap.ohchr.org/documents/dpage_e.aspx?si=A/73/179

34. Una encuesta que data de 2001 indicó que aproximadamente el 56% de las mujeres y el 36% de los hombres participaban en el cuidado de niños o ancianos. Organización Panamericana de la Salud, Laeconomía invisibley lasdesigualdades de género: La importancia de medir y valorar el trabajo no remunerado (2010), en 141.

35. Artículo 30 de la Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia.

36. Artículo 352 de la Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia.

37. Artículo 10, Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.

38. Artículo 29, Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.

39. Artículo 32(2), Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.

40. Véase, por ejemplo: John Redwood, Managing the Environmental and Social Impacts of a Major IDB-Financed Road Improvement Project – The Case of Santa Cruz-Puerto Suarez Highway in Bolivia, Inter-American Development Bank, noviembre de 2012, en 4-5

41. Véase el informe de misión a China, A/HRC/31/60/Add .1, 2016, disponible en http://ap.ohchr.org/documents/dpage_e.aspx?si=A/HRC/31/60/Add.1

42. Artículo 241 de la Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia.

43. Véase: Final study on illicit financial flows, human rights and the 2030 Agenda for Sustainable Development of the Independent Expert Foreign Debt and Human Rights, A/HRC/31/61, disponible en: http://ap.ohchr.org/documents/dpage_e.aspx?si=A/HRC/31/61

44. Global Financial Integrity, Illicit Financial Flows from Developing Countries: 2004-2013, Global Financial Integrity (2015), disponible en: https://www.gfintegrity.org/wp-content/uploads/2015/12/IFF-Update_2015-Final-1.pdf

45. https://www.unicef.es/sites/unicef.es/files/IPSOS_UNICEF_ChildWellBeingreport.pdf