移徙者和地中海：联合国移民问题人权专家将访问马耳他，跟进欧盟边境管理研究

瓦莱塔，2014年12月10日

在政府发出邀请后，我于2014年12月6日至10日对马耳他开展了访问。我与负责边境管理的政府官员、位于马耳他的国际组织、移民组织和移民本人——包括拘留中心内的移民——讨论了复杂的马耳他边境管理问题。

我要对马耳他政府为规划和协调此次访问提供的支持与配合表示感谢。我还要衷心感谢联合国难民事务高级专员办事处在马耳他的代表提供了慷慨支持和援助。

此次访问马耳他是我2012年为期一年研究的后续工作的一部分，这项研究关注欧盟的外部边境管理，当时我走访了突尼斯、土耳其、意大利、希腊和布鲁塞尔，并与欧盟机构举行了会谈。我之所以决定开展此次后续研究，是因为：今年到达欧洲-地中海地区的移民和寻求庇护者人数为前所未有，有很多人在海上遇难，不同国家出现了政策变化，以及一个新的委员会抵达了布鲁塞尔。马耳他毗邻北非，这使它成为许多希望前往欧洲者的关键入口。这项研究将带来一份国别访问报告和一份关于欧盟边境管理的专题报告，它们将被提交至2015年6月的联合国人权理事会。

访问马耳他期间，当我与许多同我会面的人进行对话时，我开始认识到，马耳他移民方针的核心在于，马耳他需要承认人权对所有人至关重要，不论其身份如何。今年来到欧洲边境的移民和寻求庇护者人数是前所未有的，而今天的国际人权日是一个重要的场合，让我们铭记人权不仅属于欧洲人。它们属于我们所有人，不论国籍、移民身份或环境如何。

不能仅仅从边境安全行动的角度考虑移民，特别是针对最近抵达的人们，其中许多人是为了逃离战争、暴力和冲突。过度依赖边境安全——专注于警务、防卫和犯罪，而不是更加基于人权的方针——只会给人造成已经控制边境的错误印象。马耳他必须继续对抵达该国的移民和寻求庇护者确定一项更加基于人权的方针，并制定一致而有效的移民政策。

就此，我要强调，任何“封锁”边境、防止移民进入马耳他的企图，都将失败。封闭国际边境不可能做到，即便通过遣返机制等手段全力阻止，移民也会继续到来。目前，移民通常在移民走私者的帮助下跨越边境，无视各国的政策。因为缺乏合法移徙渠道，尤其对于低技术的人来说，他们别无选择，只能非正规移民。

马耳他是进入欧洲的关键入口。为此，欧洲各国必须提供财政和人力资源，以支持马耳他努力制定全面的基于人权的移民政策。欧洲还必须制定一致的、基于人权的共同移民政策，其核心特征需要包括：强有力的共同难民安置方案，并需对分配方法达成一致；为其劳动力市场确实需要的低薪移民提供合法渠道。

欧洲必须承认《都柏林规则》法律程序的实际限制，它将移民管制的所有责任都放在马耳他这样的前线国家上。欧洲不能希望这些国家会为了落实采集指纹等身份认定机制而对成千上万没有犯罪但又不情愿这样做的移民施行暴力，移民是因为担心这种身份识别造成的后果，特别是他们会因此无法离开负责入境的欧洲国家，还会被禁止在自己选择的国家中申请庇护。尤为突出的是，一些北部欧盟会员国极少援引能够增强移民在全欧洲流动的家庭团聚条款、人道主义条款和主权条款。当前基于禁令的框架会鼓励个人把自己交给走私团伙，并把移民推入地下，让他们对人权侵犯更为脆弱。实际上，都柏林的思路已经崩溃，现实是，移民返回欧洲前线国家会对移民和他们返回的前线国家构成惩罚：这从长期来看是不可持续的。

与无效的禁令、压制性政策和漫长的手续相反，欧洲必须为移民使用合法程序设置刺激因素，包括家庭团聚，并确保移民在全欧洲领土范围内的流动性，从而允许他们在自认为具有最好的就业机会和融入条件的地方生活，就像欧洲公民一样。

由于我们的海项目，抵达马耳他的移民人数显著减少，因为他们在海上获救后在意大利上岸。不过，随着我们的海逐步停止，马耳他可能会在明年迎来明显增多的抵达者。考虑到抵达马耳他的大多数移民和寻求庇护者的情况，移民不太可能在近期减少。马耳他必须利用这段间歇期，为承受这种增长做好准备。所制定的方案必须考虑长远，以应对提供短期援助的问题，即为通过非正规途径抵达的移民和寻求庇护者提供法律保障和融入方案。不应该仅仅让马耳他来应对和制定这类方案：欧洲必须积极支持马耳他政府制定的举措。

当然，马耳他有权允许、拒绝或遣返移民，但它同样有义务在此过程中尊重所有移民的人权。为遵循国际义务，马耳他还必须尊重特定的限制，例如不驱回原则、儿童最佳利益原则和家庭团圆原则。我敦促马耳他充分落实欧洲司法法院和欧洲人权法院的各项决定。

马耳他必须停止强制拘留所有抵达其边境的非正规移民和寻求庇护者。尽管非正规移民并不是刑事犯罪，但强制性拘留的做法带来了令人遗憾的结果，将移民描绘成危险的犯罪分子，应该在抵达时立即遭到关押，从而为了大众安全着想。没有证据表明多年来有任何到达马耳他的移民对安全构成威胁。强制性拘留只会让马耳他民众对移民和寻求庇护者感到恐惧和不信任。很遗憾，这种恐惧气氛依然影响着马耳他当局的政策和方案以及移民、寻求庇护者和马耳他公民的关系。

马耳他的寻求庇护者最多可被拘押12个月，非正规移民则是最多18个月。尽管这符合欧盟遣返指令，但拘留必须始终符合法律规定，必须是必要、合理、与希望达到的目的相称并定期接受审查。它必须被留作最后的手段，拘押时间应尽可能短。各国应该放弃考虑在打击非正规移民时将系统性或大规模拘留作为合法工具。由于当前特殊情况，被拘移民人数较少，马耳他能够轻松落实拘留的替代办法：该国与我分享了相关计划，但它们需要立即加以落实。

协助自愿回归（AVR）方案是有益的，不过在向被拘移民提供时，不应该被冠名为“自愿”。有一项实验考察了移民接受这项方案的赠款金额和接受方案时间的关系（他们越晚接受，金额就越少），它未能证明这会鼓励移民在抵达后尽早接受自愿回归方案：这项试验方案应该废除，并恢复标准的回归方案赠款金额。

移民和寻求庇护者不应该在抵达马耳他后立即被要求填写初步问卷。移民和寻求庇护者往往一路上都是人权侵犯的受害者。在抵达马耳他后，他们往往受到移徙经历的创伤——一些人甚至不记得他们抵达后前两天的细节：他们需要时间来休整，思考自己的境况，获得信息，寻求法律意见，理解相关系统，考虑自己的选择，然后再填写表格，否则这些表格可能会对他们造成再度创伤。

多亏了近期极富价值的政策发展，包括妇女、全家人和无人陪伴的未成年人在内的弱势群体会在抵达后很快被识别，并获得他们所需的保护。就儿童而言，初级收容中心会在他们抵达三天内主要通过社会心理方法进行年龄评估。专门针对无人陪伴未成年人的新收容中心计划正在筹备中：它们应尽快得到落实。

马耳他还建立了无证移民和寻求庇护者的开放中心。不过，在居住着单身男子的建筑内向带着幼童的家庭或单身妇女提供住所，有悖于此前发现特别弱势人群的措施。特别地，为男子和女子提供的厕所和淋浴设施紧挨在一起，这会让单独在夜晚使用厕所或淋浴的妇女感到不安。

马耳他必须建立有助于移民和寻求庇护者获得司法救助的方案：提供有关可用的保护选择的充分信息，简化司法程序，建立有效审查拘留必要性的机制，向移民提供低成本优质法律代表，帮助其处理所有必要的程序。

对于移民和律师与民间社会组织等协助移民的各方，他们往往缺少移民和保护程序中关于手续和做法的信息。必须加强努力，允许移民实时获得相关信息。

被拘留的移民似乎不能及时通过可用的法律援助系统获得合格的律师。目前正在为这类获得律师的问题制定计划，必须尽快加以落实。

我了解到一些关于马耳他雇主剥削非正规移民、寻求庇护者和难民的信息，被剥削者没有抗议或动员，因为他们害怕被发现、拘留和驱逐。他们被迫长时间工作，得到的薪水低于马耳他的最低薪酬标准，他们往往从事建筑、旅游和护理工作。对雇主的制裁少之又少，欧盟雇主制裁方针依然未能在马耳他落实，欧洲其他地方也是如此。尽管劳工监察员无权查看移民文件，但尚不清楚他们是否与移民警察共同开展行动：这会是非常糟糕的做法，因为这无法鼓励移民在不安全环境中工作或遭遇违反劳动法的情况时联系劳工监察员以及卫生或安全监察员。移徙工人也是工人，不论他们的移民身份如何，他们应该和劳动法之下所有工人一样受到对待。

此外，马耳他需要承认，该国存在一些需要移徙工人的工作，包括低薪移民，因此要开放合法渠道，让各种技术水平的移民来到马耳他。

按照《巴黎原则》建立国家人权机构的计划正在进行：这会给保护马耳他境内所有人的人权提供另一个平台，包括移民。该国还制定了在社会对话、消费者事务和公民自由部内设立一个融合股的计划，聚焦于所有人的平等和非歧视，包括移民和寻求庇护者。这些计划需要迅速得到落实。这类机构上的进展最初应该关注公众意识运动，关注提供有关移民和寻求庇护者及其对马耳他经济社会贡献的准确数据。这些运动应该通过有效执行相关法律——禁止种族主义和仇外行为、禁止针对移民和寻求庇护者仇恨言论的法律——得到加强。

马耳他正在展现出一些积极的信号，似乎正走在正确的方向上：这种政治开放性和确保马耳他所有人人权的意愿应该转变为实际的立法、方案和做法。马耳他拥有活跃的民间社会，它们由全心投入的个人和组织组成，此外还有具备知识和经验的国际组织。马耳他政府应该和这些利益攸关方合作，从而加强保护移民和寻求庇护者的人权。