结束访问声明——移民和地中海：联合国移民人权问题专家对布鲁塞尔开展后续访问，进一步制定其关于欧盟边境管理的研究

2015年2月5日

依靠流动性

依靠流动性意味着，整体的目标是要让绝大多数移民利用官方渠道进入欧洲和在欧洲居留。因此，欧盟成员国必须接受移民无论如何都会到来的现实，因为推动和拉动因素都会让他们这样做。任何“封锁”边境的企图——例如像民粹主义论调强烈呼吁的那样，防止非正规移民进入欧盟，却又不提供更多的合法移民渠道——都会继续大规模地失败。正如意大利近期所认识到的，封闭国际边境不可能做到，即便各国全力阻止，移民也会继续到来，并且往往要付出惨重代价，失去生命或承受苦难。

矛盾的是，欧洲各国名义上要维护边境安全，实际上则失去了对边境的控制，因为讲究灵活和机会主义的犯罪集团通常会领先一步。如果采用禁止和压迫政策，且不为寻求庇护者和国内急需的低薪移民提供正规移民渠道，只会让走私行动和地下劳动市场更难根除，其中，肆无忌惮的招聘者和雇主会剥削无证移民，增加移民状况的险恶程度，导致海上有更多人死亡和更多的人权侵犯。

久而久之，持续压迫非正规移徙起到了反作用，致使移民愈加隐蔽，增强了走私集团，创造了异化和边缘化的条件，而这又会加剧人权侵犯，如歧视和暴力侵害移民。因此可以认为，欧盟成员国对创造了助长走私并使之更加危险的条件同样负有责任。尽管欧洲各国应该继续优先重视对不择手段的走私者进行审判，惩罚他们给移民造成的苦难，但它们无法击败诡计多端、善于应变的犯罪团伙，除非能够摧毁他们的产业模式。这种模式在障碍树立之时应运而生，并为了规避压迫性的欧洲移民政策而不断壮大。

如果欧洲想要显著减少边境地区的人类灾难，它一定不能依赖于严格封锁，而是要依靠合规的开放和流动。归根结底，最好要承认这种实际的流动性是一个无法逃避的事实，也是全球化不可避免的结果，要为难民和移民提供他们需要的东西，为其正式登记创造动力，并最终从走私团伙手中夺回对入境点和出境点的控制，从肆无忌惮的地下雇主手中夺回对劳动市场的控制。

在难民安置方案中发挥领导作用

根据目前的估计，2014年有超过15万移民和寻求庇护者通过海路到达欧洲，而2014年是8万人。他们的移徙是由来源国的推动因素造成的，其中可能包括战争、冲突、自然灾害、迫害或赤贫；他们这样做也是为了回应各种拉动因素，例如欧盟成员国劳动市场中未被承认的需求。这些推动和拉动因素在可以预见的未来中不太可能改变。因此，需要深思熟虑的长期集体投入来取得这些成果。各国必须创造一种环境，它需在已经落实的体系中增进信任并培养信心：即移民人权会处于各种要务的核心。

目前，许多在走私者帮助下跨越地中海的人显然是难民，如不少叙利亚人和厄立特里亚人。欧盟不能指望叙利亚人无限期地生活在黎巴嫩和土耳其的营地或城市中，对于许多人而言，他们自己和家人都看不到生活改善的希望，而欧盟则迟迟未能做出承诺，制定有意义的难民安置方案。如果他们别无他法，就会冒险求助于走私者，为自己和子女的未来做准备，我们很多人在类似的情况下也会这样做。

大多数寻求庇护者愿意等待并付出一些金钱，从而在全球北方国家获得有意义的安置机会。欧洲在此失去了一个绝佳的机会，未能与美国、加拿大、澳大利亚和新西兰等国一道在关键的安置方案中发挥领导作用。总的来说，把80年代的印度支那难民综合行动计划作为榜样，并扩大澳大利亚“拯救生命”计划等有价值的倡议，我们就可以想象，五年之内会有一百万国外难民（例如身处土耳其、黎巴嫩和约旦的叙利亚人）在联合国难民署和民间社会组织的帮助下，根据优先标准接受选择，然后在北方国家安置。在欧洲，他们可以根据分配标准进行安置，并从融入方案中获益，这都将得到欧洲各项方案和团结基金的支持。这能够显著缩小走私者的市场，从而减少这类难民的痛苦。

专员阿夫拉莫普洛斯（Avramopoulos）曾呼吁制定欧洲难民安置方案，而德国、瑞典和奥地利等国的接收措施也令人鼓舞。

依靠寻求庇护者的流动性

应该逆转当前的逻辑：寻求庇护者应能在其所选国家内提出庇护诉求，欧盟应该支持这些国家接收此类诉求，并得到适当而充分的财政和技术支持。如果试图强行把个人和家庭迁往其不想生活、也不能给他们和家人创造更好生活机会的国家，这就给走私行动和地下雇主创造了更加稳定的机会。

欧盟各国将接收条件和难民身份确定（RSD）程序的标准化过程应该成为当务之急，从而避免“庇护倾销”，避免给提供更好条件的国家施加压力。此外，欧洲寻求庇护者支助办事处（EASO）需要大幅扩张，还应该通过下列各项机制加快协调程序：互相承认有关难民身份确定的决策；各国交换难民法官；共同的欧盟难民身份确定上诉委员会；共同的或是共享的接收机制。

目前已有一些良好的倡议，例如“我们的海”等搜救行动有所增加，它们拯救了无数生命，因而务必要表扬意大利的工作。尽管如此，一些欧盟成员国官方并不支持这类搜救行动，其理由十分牵强：它们认为这会鼓励其他非正规移民来到欧洲。我敦促欧盟增强搜救能力，并尊重不驱回原则，确保寻求庇护者和移民立即就近下船，向移民提供信息、护理和支持，公平地处理庇护诉求，鼓励商用船只开展搜救行动、并使其不会因为被当成协助走私行动而面临骚扰或报复的风险。为了应对海上移民最多的几个月，欧盟必须加强欧洲外部边界行动合作管理局（Frontex）的“海神”（Triton）行动，它在过去两个月内已拯救了17000名移民。这包括为“海神”或类似的行动提供更长的任务期限、更多的资源、更大的搜救行动范围——和“我们的海”一样——从而使其继续有效地拯救生命。

此外欧盟国家还需要进一步协同努力，为意大利和马耳他等一线国家提供帮助。搜救行动不能只是一线国家的责任。鉴于当前的移民浪潮，欧盟应该确保建立充足的收容中心和适足的设施来接纳新来人员。寻求庇护者和移民在到达目的国港口后，并在民间社会组织的配合下，应该能够获得医疗服务、心理-社会支持和法律咨询，随后应开展个人评估，确定其保护需求。移民程序要清晰，用寻求庇护者或移民能够理解的语言撰写，且需公平高效。

依靠移徙工人的流动性

欧盟应该帮助各个欧盟成员国，使其在雇佣了大量非正规移民的经济部门内戒断对“廉价劳动力”的依赖，例如农业、建筑业、酒店业或护理业。欧洲国家应该承认它们的真实劳动需求，特别是在低薪和一般薪水工作领域。欧盟应该帮助这类国家，在这些部门中利用得到协助的正规移徙。与此同时，应该大幅提高劳动检查的有效性，以确保遵守劳动条件，另外还需要切实的努力，打击肆无忌惮的剥削雇主，特别是通过有效落实雇主制裁指令。这能够创造一种全新的法律框架和监管更完善的劳动市场，从而减少非正规移徙的重要拉动因素。

除了有价值的季节性工人和“蓝卡”倡议——目前的落实数量还不足够——亦或是很快将要实施的学生与研究人员相关倡议，欧洲还有必要在各种技术水平上，为临时或长期移徙工人正规进入欧盟开放多种签证方案。这种签证必须是灵活的，移民们要能够行使自己的意愿，从而找到融入东道国社会并为其做出贡献的最佳方式。

允许移民发出“声音”

我要称赞欧洲监察员考虑到移民人权的利益，并鼓励她和她所在的欧洲国家监察员网络再接再厉，致力于对影响移民生活的个人和机构决策者的必要问责。我鼓励民间社会组织向欧洲监察员提交更多民众诉讼，为她提供有必要进行问责的案例。

欧盟需要更好地协调欧洲国家人权机构，从而制定更完善的移民人权保护标准。要做到这一点，可以通过加强投诉机制、增加调查力量、实地访问拘留设施和监督遣返程序。

司法救助

如果欧洲确实愿意尊重、保护并推动移民的权利，使他们所有人获得司法救助也是一大关键。最近，欧洲人权法院、欧洲司法法院、国家法院和法庭、国家人权机构和监察员都已表现出维护移徙者人权的意愿。协助移民获得司法救助且无需担心被发现、拘留或驱逐，从而帮助他们为自己的权利抗争，这种做法一方面能表明领土主权和人权并非不相适应，从而极其有助于将这类移民政策合法化，另一方面能通过打击幻想和陈规定型，进而改变对移徙问题的心态。

防火墙

为了保护非正规移民的权利，还必须付出努力，在移民执法和所有其他公共当局之间建立“防火墙”，它不能被当成移民执法的附属品。非正规移民应能够享有保健、教育、地方警力、社会服务和公共住房，并接受健康和安全检查员以及劳动检查员的检查，并无需被上报至移民执法机关。在劳动标准方面，移徙工人必须首先被当作工人，所有的劳动标准必须受到尊重，尽管移徙工人处于非正规的状态并可能遭到递解离境，他们也必须得到适当的、充分的工资。

实现欧盟内部和外部在移民问题行动上的一致性

我要称赞新任欧盟外交和安全政策高级代表和欧洲联盟委员会副主席费代丽卡·莫盖里尼（Federica Mogherini）女士，她专注于将移民问题纳入欧盟外部行动的优先事项，并迫切地想要看到新的战略框架和工作计划能如何发展这方面的思想。

欧洲对外行动署（EEAS）在流动性伙伴（Mobility Partnerships）设计和落实方面的参与也应该注重加强移民可用的人权保障和机制。

对于移民而言，欧盟能够为伙伴国家的国家人权机构提供的支持将至关重要，为此，国家人权机构应该能够接收移民的投诉，调查移民权利可能遭到侵犯的情况，例如拘留和遣返程序，而欧盟正在对此提供能力建设方案。

盘点都柏林逻辑的崩溃

我根据研究和访问所收集的信息都向我表明，都柏林机制让欧盟会员国无法对寻求庇护者承担共同责任，打击了一线国家充分落实都柏林规则的努力，并鼓励了寻求庇护者求助于走私者。我经常从一线国家官员处听到的一个问题是，“布鲁塞尔希望我们采用多少人身暴力来落实都柏林规则”？移民和寻求庇护者不愿意提供指纹，因为他们不相信，从长远来看这会对他们有利。欧洲人权法院也已敦促欧盟成员国用契合《欧洲人权公约》的方式采用都柏林规则¹。

在最早接触时进行登记是移徙治理的一个重要元素，如果提供一定的鼓励，它就能得到最好的落实，因为这会附带着利益。应该制定全欧盟范围的安置方案，它的落实需要通过与寻求庇护者进行协商，而且要有妥善制定的分配标准，用于向实际接收寻求庇护者的国家分配适当的资金——因而与都柏林的逻辑相反——这样就能为寻求庇护者在其进入第一个欧洲国家时即进行注册提供了明确的动力。它能够鼓励寻求庇护者不要使用逃避战略，而这种方法目前正被系统性地使用，以避免其被发现，从而也回避了都柏林规则的使用。

另外的当务之急是允许移民在欧盟内部行动，让他们与家人团聚，或找到工作，开始为新社区做贡献或交税。欧洲不能指望一线国家会为了落实采集指纹等身份认定机制而对成千上万没有犯罪但又不情愿这样做的移民施行暴力，移民是因为担心这种身份识别造成的后果，特别是他们会因此无法离开负责入境的欧洲国家，还会被禁止在自己选择的国家中申请庇护。尤为突出的是，一些北部欧盟成员国极少援引能够增强移民在全欧洲流动的家庭团聚条款、人道主义条款和主权条款。若试图将移民限制在一线国家的领土内，会迫使他们继续隐秘地行动，进一步加强了走私集团和肆无忌惮的雇主的力量，也给这些一线国家带来了过多的责任。

实际上，都柏林的思路已经崩溃，现实是，移民返回欧洲一线国家会对移民和他们返回的一线国家构成惩罚：这从长期来看是不可持续的。

解决对移民的歧视

尽管非正规移民可构成行政违法行为，但它并非犯罪，既不针对人，也不针对财产或国家安全（绝大多数移民不仅无害，而且勤奋）。虽然非正规移民可能违反了行政命令，但他们并不是罪犯，不应该受到如此待遇。

目前急需营造与之相对的政治话语，强调移徙活动给来源国和目的国带来的好处。这是可以做到的，例如德国等一些国家就已表明了这一点，默克尔总理已经对极右翼反移民运动提出了强有力的反对论调。强调移民对社会贡献并基于事实的分析对打击民粹主义话语、也对充实选民信息都十分重要。

总而言之，我敦促欧盟和欧盟成员国积极建立一项基于人权的、一致而全面的移民政策，用于解决这些问题，把流动性作为其核心价值。必须要营造一种共同的话语，颂扬流动性和多样性，承认真实的劳动市场需求与移民需求，立足于人权保证措施和司法救助。

1.沙里菲（Sharifi）等人诉意大利和希腊案；塔拉克尔（Tarakhel）诉瑞士案