联合国少数群体问题特别报告员里塔·伊扎克女士的结束访问声明，巴西利亚，2015年9月24日

作为联合国少数群体问题特别报告员，我于2015年9月14日至24日对巴西开展了正式访问。我访问了巴西利亚、里约热内卢州、圣保罗州和巴伊亚州。访问期间，我有幸与数百名利益攸关方举行了广泛的协商。

在政府一级，我与以下部门的联邦部长和高级官员举行了会谈：外交部，教育部，文化部，司法部，人权秘书处代表，妇女政策秘书处代表，种族平等秘书处代表，全国殖民与农业改革研究所（INCRA），我还与州级和市级当局——包括司法部门成员和警察——进行了会谈。

我还见到了里约热内卢圣马尔塔贫民窟（favelas Santa Marta）和圣保罗近郊巴西兰迪亚（Brasilandia）的边缘社区成员，还走访了两个基隆波社区（Quilombos，曾经由非裔逃奴组成的社群），即伊瓦波隆杜瓦（Ivaporunduva，圣保罗州埃尔多拉多市）和皮坦佳-多斯-帕尔马雷斯（Pitanga Dos Palmares，巴伊亚州）。我和非裔巴西宗教领袖会面并走访了一座康东布莱（Candomblé）宗教场所，还会见了穆斯林社区代表、宗教领袖和信奉其他信仰的成员。我与罗姆人（Cigano）社区成员举行了会谈，并和大量民间社会和社会运动的代表、政治行为者、学者、记者和联合国机构代表举行了磋商。

我感谢巴西政府在整个访问期间的协助和配合，也感谢所有与我开展协商的人，特别是同我分享了信息、观点和感受的社区和个人。

巴西的少数群体有哪些人？

巴西社会高度多元化，包括无数少数群体，他们曾因为各种因素，包括殖民、奴役和针对性的移徙政策而一直迁徙着。在葡萄牙殖民后，16世纪输入巴西的非洲奴隶多于任何其他国家。1888年奴隶制被废除，官方随后通过了“白人化”的移民政策，约有520万欧洲人迁入巴西，还有大量黎巴嫩人和日本人群体。重点在于，巴西也有大量罗姆人（Cigano），估计约有80万人。

就宗教多样性而言，尽管巴西主要是罗马天主教国家，但其仍有许多少数宗教，包括奴隶从非洲带来的传统非洲宗教，如坎多姆布莱和乌姆班达，还有一些土著信仰。除此之外，巴西还有相当数量的佛教徒、犹太人和穆斯林社区。目前福音教派运动也正快速增长着。

土著人民在巴西境内构成少数群体。不过，考虑到专门为土著人民权利制定的国际法律框架，我的任务将不再重点关注巴西土著人民的状况。 

鉴于这种族裔、种族和宗教多样性，20世纪发展的政治话语制造了巴西是“种族民主国家”的流言。不过，尽管一些迁至巴西的群体确实能够享有社会和经济上的成功，但另一些群体，最突出的是非裔巴西人，依然因为几个世纪奴役和种族主义造成的根深蒂固的歧视模式而被边缘化。令人遗憾的是，其中一些态度依然在社会和政治生活中的许多领域持续存在且随处可见。的确，在访问期间，我观察到，非裔巴西人很少担任关键的公共和私营职务，社会经济指标较低，并且严重受到结构性问题的影响，例如赤贫、种族歧视、排斥和边缘化。贫困在巴西是有颜色的。

因此，尽管占巴西人口51%的非裔巴西人构成数字上的多数，但他们依然是政治少数群体。因此，我本次访问的一大焦点就是非裔巴西人的境况，包括传统基隆波社区和非洲宗教社区。因此我认为，本次访问立足于联合国非洲裔问题专家工作组的工作及其2014年关于巴西的报告之上。

在访问期间，我注意到巴西社会似乎注定要经历进一步的人口变动。随着巴西经济实力增长，它日益成为移徙者、难民和寻求庇护者的目的地，他们往往处于社会中的弱势地位。我已了解到有一些玻利维亚社区，他们往往从事收入较低甚至剥削性工作，还有海地人，他们会受到尤为暴力的袭击，另外还有许多其他新的移民社区。随着这些团体开始自视为巴西社会的一部分，巴西必须继续根据联合国《少数群体宣言》关注他们的权利。

法律政策和制度发展

我很高兴地获悉多项旨在推进少数群体社区权利的政府倡议和政策。我尤其欢迎成立专门处理有关少数群体权利问题的各个秘书处，目前其与各部委拥有同等地位，包括促进种族平等政策秘书处（SEPPIR），人权秘书处和妇女权利秘书处。考虑到据称即将进行部委重组，我建议优先确保这些重要部委维持原先的地位。

我要祝贺巴西按种族分类收集社会经济数据的做法，这得以让巴西在扶持行动政策方面取得重大进步，特别是通过第4886号法令（2003）和12711号配额法（2012）针对非裔巴西人和其他少数群体取得的进步。我十分欢迎这些政策，我确实相信，它们能为增加非裔巴西人在社会中的参与和可见度带来重要的长期影响。

我要欢迎通过了一系列专门的法律、计划和政策来应对贫困、不公正和种族不平等，包括通过了2010年的种族平等法规，2003年的第10369号法——该法律尤其规定了与教授非裔巴西人的历史和文化有关的准则。

此外在国家层面，多个相关机制已经建立，包括报告人权侵犯并寻求补救的人权热线以及一个全国警察监察员论坛。这些机制依然处于初生阶段，应该得到增强和支持，从而使其有效而有意义地履行职能。

多个国家已经通过了自己的种族平等立法，还在各个公共机构和大学中为非裔巴西人设立了20%的配额。我对巴伊亚的公共监察员体系印象深刻，这是由民间社会组织推选的，负责提请州级当局注意值得关切的问题，给我留下印象的还有纳尔逊·曼德拉打击种族主义和宗教不容忍问题移交中心（Nelson Mandela Referral Center to Combat Racism and Religious Intolerance），它借助自身的平台汇聚了各类行为者，为少数群体提供法律和社会心理支持。这类倡议应该得到加强并予以效仿。

我欢迎私营部门发挥了积极作用，特别是通过S系统，这是一个由公司提供社会捐赠、从而资助自主社会服务的体系，支持了社区空间的发展和边缘化社区的项目。

同样重要的是还要承认巴西的重大发展进步，估计已有2500万人脱离了赤贫。我尤其对多项方案的通过印象深刻，包括名为“家庭津贴”（Bolsa Familia）和“我的房屋，我的生活”（Minha Casa, Minha Vida）的无条件现金划拨方案，此外还规定了最低薪水，它在几年时间里从70美元提升至400美元。这些成就当然帮助了许多少数群体社区，特别是经常属于最贫困、最边缘化的非裔巴西人。

我还要祝贺巴西取得了全国上下普遍和谐的宗教间关系，除了非裔巴西人的宗教面对日益增长的不容忍。这个问题我将随后讨论。

此外，我要承认巴西在罗姆人问题上采取了一些重要措施。近期由促进种族平等政策秘书处实施的绘制项目显示，罗姆人或许在多达337个市内存在，其中196个市已经参与了社会方案。罗姆人也将被纳入下一个多年计划（2016-2019），外联工作正在执行中，以更好地将他们融入能够提供社会福利机会的单一注册体系。此外，促进种族平等政策秘书处还发展了一个部委间罗姆人问题工作组，国会面前也有一份待审的法案草案，该法案承认罗姆人作为一个特定少数群体的权利。教育部还为游民制定了课程指导。最后，我了解到，计划在2020年举行的下一次人口普查将纳入罗姆人的类别。这对于让政府更好地理解巴西境内罗姆人的现状并响应其需求至关重要。 

差距和挑战

尽管许多倡议都有重要意义，但立法框架和许多少数群体（尤其是非裔巴西人）面对的弱势地位之间的差距依然明显。贫困、不公正、歧视和暴力是黑人社区的日常现实。

因此，尽管扶持行动方案很重要，但每当听到一个基隆波社区的儿童每天需步行5-6公里才能到达公交站坐车上学，并因为长期疲劳而表现不佳，或者听到他们每天只上2小时的课，即便是九年级的学生也是如此，那么人们就会疑惑，这样的配额如何满足。对于贫民窟的学生，较高的失学率和较高的犯罪率意味着青年几乎没有了梦想和生活的前景。需要对社区空间和服务进行更优的投资，包括黑人贫民街区和社区，从而避免青年参与犯罪和暴力，并激励他们完成教育。

我也对巴西日常的暴力程度之高感到着实震惊。遗憾的是，这种暴力还有明显的种族维度。根据收到的数据，每年发生的56000起杀人事件中，75%受害者为黑人男青年，许多人死于政府的武装，包括军警。这一现状对妇女有重要意义，特别是被杀死的青年的母亲们，她们得不到任何支持或赔偿。 

使暴力本身更加复杂的，是这类犯罪普遍不受惩罚的现实，包括政府的犯罪。我了解到，巴西只有不足10%的杀人案接受了调查。促成了该现象的因素之一是所谓的“抵抗逮捕致死”。法案草案（4.471/2012）旨在通过创设多项保护犯罪现场、在联邦级别进行适当调查的程序来终止这种做法。我坚定地相信，这项法案的通过并写入法律将代表着解决滥用警方权力问题的一个重要转折点。然而，这必须辅以其他措施，包括重组警力，废除军警，成立可以向警方追责的独立监察员部门。

在这一背景下，我也对“向毒品宣战”（War on Drugs）的后果表示关切——这既是非裔巴西人遭受暴力的原因，也是其后果。特别地，这一方针导致非裔巴西人受到刑事定罪和监禁的数量急剧增长。同样地，我也对国会正在审议的拟议宪法修正案表示严重警惕，该修正案旨在将儿童的刑事责任年龄从18岁降低至16岁，明显违背了儿童权利委员会的建议，也进一步对黑人青年造成负面影响。

基隆波社区的权利

1988年的宪法和2003年有利的4887号法令是带有重要象征意义的措施，旨在承认基隆波社区对其土地和领地标界的权利。确实，我很欣慰许多基隆波社区都使其土地获得了承认，并拥有了地权。然而尽管有这一承诺，我依然担心标界缓慢的进展。负责这一问题的联邦部委——全国殖民与农业改革研究所表示，繁重而又或多或少带有技术性的程序意味着，标界进程通常会持续长达六年。此外，如向全国殖民与农业改革研究所的决定提出法律挑战，就意味着案件通常会在法院面前拖延长达15年。按照目前的速度，据估计，需要250年才能完全为基隆波人的土地标界。为了兑现1998年宪法的承诺，需要更为精简高效的程序，它应更好地使社区参与其中并保证快速审理程序。

同样令我关切的是，针对基隆波社区土地上那些未经其知情同意就开工的开发项目，未能和他们开展有意义的磋商，许多项目都对社区和传统生计造成了严重后果。我了解到多斯-帕尔马雷斯基隆波社区附近一所监狱带来的影响，它不仅给社会造成负面冲击，还带来环境影响，该处的污水污染了河流，而这条河是社区的关键水源和生计来源。

在伊哈-达马累（Ilha da Maré）这个以捕鱼为生的传统基隆波社区，开发项目在未经社区同意的情况下动工，且未经充分环境影响评估就获得批准，这导致了土地和水源受到毒害，重金属在水体和土壤中富集，该社区的癌症率也较高，包括造成儿童夭折。此外，由于外人和工人涌入其土地，基隆波妇女尤其容易受到性和性别暴力。让我感到迫在眉睫的问题是多斯-玛卡克斯（Dos Macacos）的状况，当地社区内部入驻的一个海军基地分割了土地。社区成员无法享有土地和生计，并面对着海军严重的日常虐待和暴力。

需要显著的努力来确保基隆波社区能够充分践行其权利，在尊重多样性的巴西政府框架之下掌控自己的土地，这意味着根据巴西宪法和国际劳工组织第169号公约的规定，有效参与所有影响他们本人及其土地的决定。

最后，我注意到有一项待审的法律挑战，内容关于2007年第2433号总统令的合宪性，该法令批准了允许对基隆波土地进行标界的立法，这可能对基隆波土地受到承认带来显著影响。如果最高法院认为法令无效，就会产生巨大的危险，使承认基隆波土地的所有进展付之一炬。

对非裔宗教日益增长的不容忍

应该祝贺巴西培养了宗教宽容的气氛。在很大程度上，巴西依然是一个宗教高度宽容的多元社会。到目前为止，绝大多数宗教团体都未遇到有关系统性不宽容或仇恨行为的报告。

不过有一个例外，有报告称非洲裔的宗教社区受到越来越多的攻击，例如康东布莱和乌姆班达。这类事件包括焚烧寺院、亵渎非洲宗教象征、歧视身着传统非洲宗教服饰的民族，包括在校内。我促请巴西采取措施确保非裔巴西人的宗教不会仅仅被视作民俗故事或文化表现形式，而被承认为宗教，和其他宗教一样受到充分而平等的保护，暴力实施者必须受到问责。

媒体的作用

此外，需要齐心协力，在人民群众之间提升有关少数群体权利的意识，从而改变根深蒂固的歧视性态度，在所有巴西公民之中营造理解和尊重的情感。

我了解到，媒体所有权高度集中在少数人手中，只有极少数积极地代表少数群体，这在非裔巴西人群体中尤其如此。各个社区反复通过媒体对非裔巴西人受到日益增多的刑事定罪表示关切。

初步结论

最后，我要指出，就巴西社会中依然处于主流的结构性种族主义问题，旨在打击这一现象的政策和立法层面已取得重大进步。确实，考虑到其中有不少措施在过去十年中才得以实施，我要称赞巴西所做的重要工作，直面其长达500年的、针对非裔巴西人等重要少数群体的奴隶制、种族主义和不公正的遗产。我也要认可在罗姆人问题上最新的重要工作。

然而，我也注意到，尽管有许多已经制定的政策和方案或许会在长期奏效，但巴西政府还必须制定一些重要的短期措施，解决各个社区日常生活中面对的迫切问题。这在当前这段时间内尤其如此，各少数群体正面对着越来越多的挫折，再加上严重的政治和经济危机，许多涉及少数群体权利的领域存在切实的退步风险。

在此背景下，我向巴西政府提出如下初步建议：

• 确保不要降低刑事责任年龄；
• 批准废除了“抵抗逮捕致死”和相似机制的第4.471/2012号法案；
• 充足警力，废除军警，建立可以追究警察责任的独立监察员部门；
• 通过关于罗姆人的法案，采取进一步措施与该社区互动；
• 迅速有效地确保基隆波社区拥有土地和领土的权利，坚持自由、事先和知情同意原则。
• 采取迅速的措施应对非裔宗教所受的宗教不容忍，对暴力肇事者进行直接问责；
• 建立独立的媒体观察站；
• 通过对少数群体青年教育的投入，加强扶持行动政策。

更多详细建议将在我向2016年3月瑞士日内瓦联合国人权理事会呈报完整报告的过程中制定。

里塔·伊扎克女士（匈牙利）于2011年6月被人权理事会任命为少数群体问题独立专家，她的任务授权随后在2014年3月改名为少数群体问题特别报告员并获得延长。她接受联合国人权理事会的任务，主要负责促进《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》的落实。欲了解更多，请访问：http://www.ohchr.org/zh/special-procedures/sr-minority-issues

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A/HRC/27/68/Add.1